Formierte Zivilgesellschaft

Kaum ein Staat hat ein derartig enges Verhältnis zu Verbänden wie Deutschland. Anhand der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege werden in dieser Studie die Interessen, Ideen und institutionellen Rahmenbedingungen des Korporatismus in Deutschland exemplarisch untersucht. Wie ist der kartellförmige Zusammenschluss von lediglich sechs Spitzenverbänden und deren Inkorporierung in das politische System erklärbar? Letztlich zeigt die Autorin, wie der deutsche Korporatismus vor allem über die ökonomische Rationalität erklärt werden muss. Einen besonderen Ausdruck findet diese in einer Formierung der sogenannten Zivilgesellschaft.

Autorentext
Carsta Langner, Dr. phil., ist wissenschaftliche Referentin am Deutschen Jugendinstitut im Bereich »Politische Sozialisation und Demokratieförderung«.

Leseprobe
Einleitung "In diesem Sinne ist Korporatismus eine Ideologie, ein Glaube an eine natürliche Hierarchie der sozialen Gruppen, die angestammte Rechte und Verantwortlichkeiten besitzen." (Reutter 1991: 67) Verbände, die in allen modernen Staaten existieren, ermöglichen zum einen eine spezifische Antwort auf Konkurrenzverhältnisse, die zwischen verschiedenen Marktteilnehmern bestehen (vgl. Hoffmann 2006: 25). Sie aggregieren zum anderen Interessen und versuchen dadurch, Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozess zu nehmen. Die konkrete Ausgestaltung des Verbandswesens und des Verhältnisses zwischen Staat und Verbänden gestaltet sich dabei in den jeweiligen Staaten jedoch sehr unterschiedlich. Während sie in angelsächsischen Staaten die Form von sogenannten pressure groups einnehmen, sind Verbände in der Bundesrepublik Deutschland mehr als nur Interessengruppen, die auf das politische System Einfluss nehmen; sie sind in das politische System inkorporiert: "Einen inkorporierten Status haben solche Verbände inne, die vom Staat und von den übrigen Verbänden als unverzichtbare Verhandlungspartner anerkannt sind und die dauerhaft und häufig in fest institutionalisierten Organen und Gremien mit staatlichen Instanzen zusammenarbeiten." (Winter 2000: 538 ) Korporatismus bezeichnet somit die verstetigte Einbeziehung der Verbände in den politischen Entscheidungsfindungs- und Implementationsprozess (vgl. Jochem/Siegel 2003: 13). Aufgrund ihrer Fähigkeit, insbesondere in Krisenzeiten die Bereitschaft ihrer Mitglieder, politischen Entscheidungen zu folgen, mobilisieren zu können, stellen sie ein wichtiges staatliches Steuerungsinstrument dar (vgl. Lehmbruch 1996: 126). Die institutionalisierte Einbindung in politische Entscheidungsprozesse erfolgt sowohl durch verstetigte Kontakte zwischen Interessenorganisationen und politisch-administrativen Bereich als auch über personelle Querverbindungen zwischen den Verbänden und Parteien. Dabei hat jedoch kein Staat "eine so alte, kontinuierliche und einflußreiche korporatistische Tradition wie Deutschland" (Nocken 1981: 23f.). Wie lässt sich das erklären? Ist der deutsche Korporatismus dabei tatsächlich auf eine spezifische Kultur - wie es das Eingangszitat von Reutter behauptet - zurückzuführen? Neoinstitutionalistischen Theorien zufolge müssen Unterschiede in der institutionellen Ausgestaltung von Staaten, zu denen korporatistische Arrangements gezählt werden können, auch auf kulturelle Aspekte zurückgeführt werden (vgl. Hattam 1992: 157; vgl. Lepsius 2013: 14). Die Frage nach der Stabilität von korporatistischen Systemen, die einen Teil der langfristigen strukturellen Entwicklung des deutschen Staatswesens (vgl. Feldmann/Steinisch 1985: 11) darstellt, muss daher auch staats- und gesellschaftspolitische Vorstellungen innerhalb der inkorporierten Organisationen einbeziehen. Es soll in dieser Arbeit geprüft werden, ob und, wenn ja, auf welche normativen Grundlagen die Existenz und Persistenz korporatistischer Strukturen zurückgeführt werden können. An konkreten Akteuren muss, so der Anspruch dieser Studie, der Glaube und die Ideologie, von der Reutter spricht, belegt werden können, um den Korporatismus auf diese zurückführen zu können. Die Freie Wohlfahrtspflege in Deutschland Während Zentralisierungstendenzen in Form von Monopolen oder Kartellen im Bereich der klassischen korporatistischen Akteure wie Gewerkschaften und Industrie- und Arbeitgeberverbände aufgrund ihrer Nähe zu ökonomischen Problemen - wie Lohnhöhe oder steuerrechtlichen Rege-lungen - durch Rückgriff auf ökonomistische Erklärungsansätze veranschaulicht werden können, stoßen diese in anderen, als marktfern geltenden Bereichen auf Grenzen. Zu diesen Bereichen wird die Freie Wohlfahrtspflege gezählt. Als gemeinwohlorientierte und freie, also nichtstaatliche, Assoziationen ist ihre kartellförmige Schließung und ihre Inkorporierung in staatliche Strukturen mitsamt der Übernahme öffentlicher Aufgaben erklärungsbedürftig. Obwohl es in einschlägigen Werken zur Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland nur selten explizit thematisiert wird : den Spitzenverbänden der Freien Wohlfahrtspflege kommt im deutschen Sozialstaat eine hohe und mehrfache Bedeutung zu. Sie sind nicht nur einer der größten privaten Arbeitgeber und Anbieter sozialer Dienstleistungen, sie sind auch an der politischen Willensbildung beteiligt . Deutschland gilt dabei noch immer als Beispiel eines konservativ-korporatistischen Wohlfahrtsstaates (vgl. Esping-Andersen 1996). In diesem nimmt die Freie Wohlfahrtspflege, verstanden als Zusammenschluss der sechs Spitzenverbände Arbeiterwohlfahrt (AWO), Deutscher Caritasverband (DCV), Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband (DPWV), Deutsches Rotes Kreuz (DRK), Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche (DW) und der Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland (ZWST), eine spezifische Funktion im System sozialer Sicherung ein. Während Geldleistungen durch die Sozialversicherungen - bspw. Arbeitslosen-, Kinder- und Wohngeld - einen Teil der rechtlich gesatzten Leistungsansprüche darstellen, sind Sachleistungen ein weiterer. Zu diesen gehören auch Dienstleistungen im Bereich Sozialer Arbeit und des Gesundheitswesens. Neben den Kommunen sind in Deutschland die Wohlfahrtsverbände die mit Abstand bedeutendsten Träger Sozialer Arbeit (vgl. Hammerschmidt 2005b: 145). Damit organisiert sich in ihnen der größte Teil jener Vereine, Verbände und gGmbHs, die im System der sozialen Sicherung personengebundene soziale Dienstleistungen erbringen. Der Begriff personengebundene Dienstleistungen beschreibt dabei zum einen "eine basale gesellschaftliche Form von Hilfeleistungen von Mensch zu Mensch, die sich auf akute Notlagen und Konflikte sowie auf die Maßstäbe und Mittel für eine zufriedenstellende Lebensführung beziehen" (Grunow/Olk 2007: 979). Zum anderen werden diese Hilfeleistungen als sozial bezeichnet, "wenn der (Sozial-)Staat an ihrer verlässlichen Erbringung ein öffentliches Interesse entwickelt und in Folge dessen Vorkehrungen trifft, damit diese Dienste als ein öffentliches bzw. meritorisches Gut erbracht werden können" (Evers/Heinze/Olk 2011: 11). Konkret handelt es sich dabei um Angebote aus den Arbeitsbereichen für Kinder und Jugendliche; Hilfen für Mütter; Ehe und Familie; Dienste für geistig, körperlich oder seelisch behinderte Menschen; Pflege von Kranken und Maßnahmen zur Linderung von Arbeitslosigkeit. Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege sind analog zu den föderalistischen Strukturen der Bundesrepublik aufgebaut und arbeiten auf kommunaler, Landes- und Bundesebene in Arbeitsgemeinschaften zusammen. Auf Bundesebene ist dies die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e. V. (BAGFW), auf Landesebene werden diese je nach historischer Tradition Liga oder Landesarbeitsgemeinschaft genannt. Das gemeinsame Auftreten der Spitzenverbände, das in den Treffen im Rahmen der BAGFW abgestimmt wird, soll dabei zur "Erreichung politischer Ziele, sei es im Sinne der Verbesserung von Rahmenbedingungen der …